اعداد: فاتن جباري باحثة بقسم البحوث والدراسات والعلاقات الدولية
مراجعة: الدكتورة بدرة قعلول رئيسة المركز الدولي للدراسات الاستراتجية الأمنية والعسكرية
يعتبر اللجوء السياسي في القانون الدولي الحماية التي تمنحها دولة لفرد طلب منها هذه الحماية بتوفر شروط معينة.
وقد قرر فقهاء القانون الدولي أن اللجوء السياسي حق كفلته التشريعات الدولية، وحثت عليه، ودافعت عنه، وفي القانون الدولي حماية اللاجئين مسؤولية الدول، طبقاً لاتفاقية 1901وبروتوكول 1967، ويرى فقهاء القانون الدولي أن حق حماية اللاجئين ملزم لجميع الدول، ولو لم تكن أطرافاً في المعاهدات الدولية التي أقرته.
منذ 2011 حدث تغيير في ما يتعلق بوضعية اللاجئين في تونس وذلك خاصة من جرّاء التحولات السياسية التي طالت المنطقة العربية والتي تفاقم على إثرها عدد اللاجئين المتواجدين على التراب التونسي حيث أضحت تونس بعد2011 أرض لجوء بالإضافة إلى كونها أيضا أرض عبور. وقد بات تزايد أعداد اللاجئين يمثّل إشكالا ليس فقط على المستوى الوطني بل كذلك على المستوى الإقليمي والدولي خاصة مع بلدان الضفة الشمالية للمتوسط والتي تعرف اضطرابات أمنية وسياسية شديدة التوتر ومن أهمها ليبيا.
فقرار الإعدام الذي أصدرته محكمة الجنايات في ليبيا بحق رموز نظام القذافي، أثار من جديد قضية تسليم الحكومة التونسية لآخر رئيس وزراء ليبي، البغدادي المحمودي، الذي كان لجأ إليها عقب سقوط نظام الرئيس السابق معمر القذافي منذ سنة 2011.
الحكومة التونسية آنذاك استجابت لطلب مجموعة من الارهابيين والعصابات الليبية بتسليم المحمودي بمقابل مالي كبير جدا، رغم مخاوف من عدم حصوله على محاكمة عادلة.
فماهو تعريف اللجوء السياسي وفقا للمنظور الدولي ؟
وإلى أيمدى كان قرار تسليم اللاجئ السياسي قرارا مستجيبا للمعايير القانونية الدولية؟
ومن يتحمل مسؤولية هذا القرار اليوم في تونس؟
وما الذي أمام تونس فعله لمحاولة تدارك قرار التسليم؟
مسائل كثيرة سيقع التطرق اليها من زوايا مختلفة، منها ما امتزج بالطابع القانوني ومنها ما غلب عليه الطابع السياسي .
اللجوء السياسي بين تطلعات القانون الدولي والمنشود في التشريع التونسي
لقد كان لغياب سياسات واضحة سابقة متعلقة بالتعامل مع اللاجئينالسياسين الأثر الكبير على قدرة الدولة التونسية على مجابهة المد الهائل من اللاجئين الذين توافدوا عليها في سنة 2011 ومن بعدها.
إذ شهدت تونس وفود آلاف طالبي اللجوء على أراضيها قادمة من ليبيا، ومقابل ذلك لم تتمكن الدولة التونسية من مجابهة هذه الظاهرة لوحدها فطلبت من مفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين القيام المساعدة ورعاية للاجئين والاضطلاع بدور قيادي في التنسيق بين كافة هذه المجهودات. وبغية إضفاء طابع رسمي ومؤسساتي لتواجد المفوضية وعملها في تونس، تم التوقيع على اتفاق تعاون بين الطرفين بتاريخ 18 جوان 2011.
منذ الاستقلال لم تهتم الدولة التونسية بحالة الأجانب بصفة عامة وبحالة اللاجئين بصفة خاصة، ولم يتم تخصيص سياسة عمومية متكاملة وواضحة الملامح للتعامل معهم وحمايتهم. وبالتالي لم يكن التعامل مع هذه الفئة تعاملا يغلب عليه الطابع الحمائي بل كان بالأساس تعاملا أمنيا لا تتدخل من خلاله الدولة إلا بهدف تسليط الرقابة والمتابعة وذلك بهدف حماية الحدود والأمن الوطني.
ولا يجب أن ننسى بأن تونس قد صادقت على الاتفاقية الدولية لحماية اللاجئين لسنة 1951 وعلى البروتوكول المكمل لها لسنة 1967كما صادقت كذلك على اتفاقية منظمة الاتحاد الإفريقي لسنة 1969 المتعلقة باللاجئين، إلا أنها لم تتخذ حتى اليوم قانونا يتعلق باللجوء وبوضعية اللاجئين.
كما نص الدستور التونسي لسنة 2014 في الفصل 26 منه كذلك على الحق في اللجوء السياسي. فغياب نظام قانوني خاص باللاجئين يجعلهم خاضعين إلى نظام القانون العام المتعلق بالأجانب وهو ما يعد تجنيا عليهم نظرا لوضعيتهم الخاصة والمختلفة عن بقية الأجانب الذين يوجدون طوعا فوق التراب التونسي.
ولكل هذه الأسباب، انطلقت الدولة منذ سنة 2011، في إعداد مشروع قانون يتعلق بحماية اللاجئين. هذا المشروع بلغ، في نسخة جوان 2018، درجة متقدمة تسمح بتمريره إلى مجلس نواب الشعب للمصادقة عليه إلا وان قرار التجميد المتخذ ضده حال دون ان يتم ذلك.
مشروع قانون يؤسس لنظام قانوني خاص باللاجئين بقي حبرا على ورق.
يرسي مشروع هذا القانون سياسة عمومية جديدة للدولة التونسية فيما يتعلق بوضعية اللاجئين وهو أمر جيّد في حدّ ذاته إذ أنّه يجعل من اللاجئين أشخاصا يتوجب على الدولة الاهتمام بهم. وكما لهذه السياسة العمومية عديد الإيجابيات فإن لها أيضا عديد النقائص والحدود. كما يركز مشروع القانون المتعلق باللاجئين نظاما قانونيا خاصا باللاجئين ويحتوي هذا النظام القانوني على:
تعريف اللاجئ
يعدّ هذا التعريف أول تعريف للاجئ تم تصوّره في القانون التونسي، إذ لا يوجد إلى اليوم في صلب النظام القانوني التونسي أي إشارة إلى مفهوم اللاجئ. ولذلك يعرّف الفصل 7 من مشروع القانون اللاجئ بكونه “كل شخص أجنبي يدخل التراب التونسي ولا يستطيع أو لا يريد العودة إلى الدولة أو الدول التي يحمل جنسيتها بسبب خوف جدي وحقيقي له ما يبرره من التعرض للاضطهاد بسبب عرقه أو دينه أو جنسيته أو انتمائه لفئة اجتماعية معينة أو آرائه السياسية، أو كل شخص عديم الجنسية يدخل التراب التونسي ولا يستطيع أو يريد بسبب ذلك الخوف العودة إلى الدولة التي كان يقيم فيها عادة”.
هذا التعريف مطابق للتعريف الوارد بالقانون الدولي ليشمل عددا من الأسباب الأخرى لطلب اللجوء (الدين، العرق، الجنسية، الفئة الاجتماعية والآراء السياسية).
ويعد هذا التعريف تعريفا واسعا يشمل عديد الأسباب التي تدفع الأشخاص إلى اللجوء ويتجاوز بذلك التعريف الدستوري للجوء الذي اقتصر على اللجوء السياسي وفق الفصل 26 من الدستوروتجب هنا الإشارة إلى أن هناك معايير مستحدثة يمكن على أساسها طلب اللجوء والتي لم يتم تكريسها بعد صلب القانون الدولي ولكن تمّ تكريسها في عدد من البلدان وهي بصدد التواجد أكثر فأكثر
حقوق اللاجئ
يكرّس مشروع القانون عددا من الحقوق والحريات التي يضمنها الدستور والمعاهدات الدولية التي يتمتع بها كل إنسان بغض النظر عن جنسيته، ويعد هذا التنصيص مهما لما يتعرض له اللاجئون من صعوبات في ممارسة هذه الحقوق. وقد تضمن الفصل 11 من مشروع القانون جملة من الحقوق التي يتمتع بها اللاجئون والتي يتساوى في ممارستها مع المواطن التونسي وهي: حرية المعتقد والقيام بالشعائر الدينية، الإغاثة والمساعدة العامة والصحة والتقاضي أمام المحاكم بما فيها الحصول على الإعانة العدلية والملكية الفكرية والثقافية، وهو ما يحتم على الدولة التونسية تخصيص الإعتمادات والموارد والفضاءات اللازمة لضمان ممارسة هذه الحقوق حتى لا تبقى حبرا على ورق
مشروع قانون يبقى تطبيقه رهن إرادة السلطة السياسية
لطالما كانت سياسة الدولة تجاه اللاجئين سياسة تتسم بالسلبية وبالتراجع، فهي سياسة لا تهتم مباشرة بهذه الفئة من الأجانب ولم تجعل لهم نظاما قانونيا خاصا بهم. ولطالما فوّضت الدولة سلطاتها المتعلقة بإسناد صفة اللاجئ والإحاطة به إلى مفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين التي تدير إلى اليوم هذه المسائل التي تعد من صلاحيات الدولة.
ولذلك أرسى مشروع القانون هيئة وطنية لحماية اللاجئين أسندت إليها حسب الفصل 27 من مشروع القانون عديد الصلاحيات منها “ضبط الإستراتيجية الوطنية المتعلقة بحماية اللاجئين” و”النظر والبت في مطالب اللجوء والطرد ومتابعة وضع اللاجئين وسحب صفة اللاجئ” واقتراح نصوص قانونية وترتيبية تتعلق بمسألة اللجوء وإبداء الرأي في النصوص المقترحة من قبل الحكومة أو مجلس نواب الشعب وكذلك ضبط الإستراتيجية الوطنية لحماية اللاجئين وتنظيم ندوات علمية والقيام بالإحصائيات المتعلقة بمطالب اللجوء والتنسيق بين الهياكل العمومية.
كما ألحق مشروع القانون عديد الصلاحيات التي كانت موكلة لوزارة الداخلية مثل “تحديد شكل وفحوى الوثائق وبطاقات الإقامة التي يستحقها طالب اللجوء واللاجئ وفقا للنماذج المعتمدة دوليا لاعتمادها من قبل وزارة الداخلية” إلى هذه الهيئة. فمصالح وزارة الداخلية التي تتعامل تعاملا أمنيا مفرطا فيه مع الأجانب بصفة عامة ومع اللاجئين بصفة خاصة لا تزال إلى اليوم وحدها معنية بهذه المسائل ولها سلطة تقديرية واسعة فيما يتعلق بها.
وفيما يتعلق بتركيبه الهيئة، فقد حدد الفصل 28 تركيبة مجلسها الذي يتكون من ثلاثة عشر ممثلا لعدد من الوزارات ومن ممثليْن اثنين للمجتمع المدني وذلك مع تفرّغ الرئيس وحده دون غيره من الأعضاء.
كما نص مشروع القانون في فصله 45 بأن مداولات الهيئة لا تصح إلا بحضور ممثلي وزارات العدل والداخلية والشؤون الخارجية والدفاع الوطني.
كما أن التركيبة التي تتكون أساسا من ممثلين للوزارات هي تركيبة “جدّ مسيّسة” وهو ما من شأنه أن يؤثر على عمل الهيئة ويجعلها عرضة للتجاذبات السياسية بين مختلف الوزارات كما يؤدي اشتراط حضور ممثلي بعض الوزارات دون غيرها إلى تعطيل عمل الهيئة.
قضية اللاجئ السياسي البغدادي المحمودي نموذجا
قرار تسليم مسيس حاد عن المعايير الدولية
ما إن أعلن القضاء الليبي حكمه بالإعدام على عدد من رموز نظام العقيد الليبي الراحل معمر القذافي، ومن بينهم نجل القذافي سيف الإسلام ورئيس الامن المخابراتي السابق عبد الله السنوسي، وآخر رئيس وزراء ليبي البغدادي المحمودي، حتى اندلع جدل حول القضية في تونس التي سلمت الأخير في 2012 إلى الحكومة الانتقالية الليبية آنذاك بمبلغ مالي كبير تقاسمها رموز الحكم آن ذاك بكل تعد على القانون التونسي والدولي، فالبغدادي المحمودي قد سلّم الى المليشيات والعصابات في جناح الليل.
لقد اثار هذا التسليم احتجاجات أطراف سياسية وحقوقية تونسية شككت في إمكانية أن يحظى البغدادي المحمودي بمحاكمة عادلة في ليبيا.
لكن صدور قرار إعدام المحمودي وتذمر هيئة الدفاع عنه من ظروف اعتقاله والتواصل معه، مع الفوضى التي تعيشها ليبيا سياسيا وأمنيا، أعاد إلى الواجهة فرضية تحمل الجهات التونسية الحاكمة آنذاك مسؤولية مخلفات تسليم المحمودي خاصة أن كل المؤشرات كانت تنبئ بأنه سيلقى هذا المصير في السجون المليشيات.
فإلى أي مدى يعتبر اجراء التسليم من قبل السلطات التونسية محترما للمعايير القانونية الدولية ؟
لقد صرحت الحكومة التونسية ابان فترة حكم مابعد 2011 بأن قرار التسليم جاء تطبيقا لقرار قضائي وفي وقت كانت تعهدت فيه الحكومة الليبية المؤقتة لتونس بتوفير مقومات محاكمة عادلة، كما تمت المصادقة على قرار التسليم من قبل مجلس وزاري ولم يكن القرار انفراديا في أي حال من الأحوال.
واعتبرت الحكومة التونسية آنذاك أن قرار ليبيا المطالبة بتسليم المحمودي يعتبر طبيعيا حتى ولو كان يواجه عقوبة الإعدام في بلاده، لأن تونس أيضا تطلب شخصيات تورطت في جرائم في حق الشعب على غرار الرئيس السابق زين العابدين بن علي، الذي قد يواجه بدوره في حال سلم إلى بلاده عقوبة الإعدام لكن هل الجهات التي سلمت وتسلمت البغدادي المحمودي هي جهات نزيهة وتتعامل بمبدأ القانون وحقوق الانسان أم بمبدأ التشفي والمغالطات.
من وجهة نظر اخرى، اعتبر الناطق باسم “لجنة احترام الحريات وحقوق الإنسان في تونس”، بأن الحكومة التونسية خلال فترة حكم الترويكا هي المسؤولة المباشرة عن قرار تسليم البغدادي إلى “حتفه”، وطالبها بتحمل تبعات ذلك وخاصة وزير العدل آن ذاك والرئيس المؤقت المنصف المرزوقي ورئيس الحكومة حمادي الجبالي، واصفا ما حدث بالعملية الخطيرة حيث كانت الإجراءات المتبعة في تمام تجاهلها لحقوق الإنسان والمواثيق الدولية خصوصا وان ليبيا تعيش في ضل أزمة أمنية و سياسية خانقة، فأي تاريخ في مجال الدفاع عن حقوق الإنسان تتمتع به الحكومة الانتقالية الليبية الحاكمة في ذلك الوقت حتى نسلمها شخصا مطلوبا في حجم رئيس الوزراء الليبي السابق على حد تعبيره …
ان خطورة تداعيات هذا التسليم وضمان أمنه في اطار محاكمة عادلة يرد كذلك عدم وجود سلطة او وضع سيادي مستقر في ليبيا الغارقة في عدم الاستقرار واللاّدولة فكانت الفوضى السياسية والأمنية والعسكرية والاجتماعية، ولا يمكن الوصول إلى نتيجة ما في حال لجأنا إلى المحاكم الدولية للضغط على ليبيا، التي تفتقد اليوم إلى مقومات الدولة القادرة على اتخاذ قرارات أو حتى التفاوض معها.
لقد كان لقضية تسليم المحمودي إلى ليبيا والحكم عليه بالإعدام أثار مجددا الجدل في تونس، كما حدث منذ ثلاث سنوات حيث انتفضت جهات سياسية وحقوقية وحتى شعبية على مواقع التواصل الاجتماعي في تونس ضد هذا القرار الذي اعتبرته نتيجة لإملاءات خارجية. ووصفتها” بالإخفاقات” على مستوى التعامل مع ملفات حساسة، خاصة على مستوى السياسة الخارجية كالتعامل مع قضية المحمودي ومع ليبيا إجمالا وقطع العلاقات الديبلوماسية مع سوريا، قرارات يبدو أن الحكومة التونسية الحالية بصدد مراجعتها اليوم جذريا.
أدت مسألة تسليم البغدادي المحمودي الذي فر للبلاد التونسية عقب الثورة الليبية في حينها لازمة سياسية حادة كادت تعصف بالائتلاف الحكومي، إلا أن رئيس الجمهورية اختار الالتجاء في سابقة هي الأولى من نوعها للقضاء الإداري ليحسم الخلاف في خصوص صلاحياته مع رئاسة الحكومة وتزامن ذلك مع نفي بعض قضاة المحكمة الإدارية لما ادعته الحكومة من كونها استشارت المحكمة قبل اتخاذ قرارها.
هيأة المحكمة الإدارية تداولت في الاستشارة التي تقدم بها الرئيس السابق محمد المنصف المرزوقي يوم 08 أكتوبر 2012 لتؤكد عدم مشروعية تسليم الحكومة التونسية لرئيس الوزراء الليبي الأسبق بغدادي المحمودي للسلطات الليبية.
وكان رئيس الجمهورية المؤقت، الذي احتج على إمضاء رئيس الحكومة يوم 24 جويلية 2012 على قرار تسليم آخر رئيس وزراء في حكومة معمر القذافي للحكومة الليبية، واعتبر ذلك تعديا على صلاحياته الدستورية وتمسكت حينها الحكومة بأن تسليم الأجانب من صلاحيات رئيس الحكومة وادعت أنها استشارت المحكمة الإدارية في الأمر وأكدت لها سلامة موقفها.
المحكمة الإدارية انتصرت لموقف رئيس الجمهورية وحسمت في كون تسليم المطلوبين الأجانب من صميم اختصاصاته الدستورية.
ورغم أن القرار القضائي لن يغير شيئا من مآل البغدادي المحمودي الذي يحاكم اليوم أمام القضاء الليبي من اجل جرائم تنسب له موضوعها انتهاك حقوق الإنسان وتبديد المال العام، فان انتصاب المحكمة الإدارية التونسية لتفصل في نزاع بين رئاسة الجمهورية ورئاسة الحكومة يشكل مؤشرا ايجابيا في اتجاه البناء السليم لدولة القانون والمؤسسات.